고용서비스를 전달(delivery)하는 기관은 크게 공공기관(중앙정부 및 지자체)과 민간기관(비영리 민간기관 및 영리기업)으로 구분할 수 있는데, 과거에는 OECD 국가 중 대부분은 공공기관은 공공고용서비스를 전담하고, 민간기관은 민간 고용서비스를 전담하는 이분법이 주도를 이루고 있었다. 

최근에 호주와 네덜란드(PES 자체의 민영화) 등의 국가에서 공공고용서비스의 상당 부분을 민간기관에 위탁하는 제도 개혁을 시작하면서 단순한 이분법은 큰 의미가 없게 되었다. 

한국 경우에도 한편으로 민간 고용서비스 시장에 대한 규제 완화가 진행되고, 다른 한편으로는 공공고용서비스의 일부 업무가 민간기관(비영리 민간기관 및 영리기업)에 위탁 운영되는 사례가 증가하면서, 고용서비스를 전달하는 체계의 효율적 구축을 위해 공공과 민간의 역할을 어떻게 재정립할 것인가에 대한 논의가 이루어지고 있다. 

이와 관련하여 고용서비스의 가장 중요한 이슈 중의 하나는 고용서비스의 거버넌스인데 많은 국가에서 다양한 형태를 도입하여 시도하고 있다. 

호주의 민영화 사례, 덴마크의 지자체 이관 사례는 매우 독특하고 급진적인 사례인데, 호주나 덴마크와 같이 급진적이지는 아닐지라도 고용서비스 선진국 대부분 국가에서는 어느 정도의 민간위탁이나 지자체와의 협력을 통해 국가별 환경에 적합한 다양한 거버넌스 체계를 구성하고 있다.

거버넌스는 행정서비스(공공서비스)의 발달과정에서 합법적인 법의 집행에 초점을 둔 법적 지향단계, 신공공관리의 개념이 도입되면서 서비스 지향단계, 중앙과 지방간의 시민사회단체 간의 협업에 초점을 맞춘 시민사회 협치 지향(New Governance)단계로 설명되는데 이때 시민사회 협치 지향에서 거버넌스가 강조되었다.

고용서비스 영역에서도 고용서비스의 탈중앙화, 민간 위탁 및 고용복지의 서비스 연계 등이 강조되면서 거버넌스가 강조되고 있는데 이러한 거버넌스는 연구자에 따라 다양하게 분류되었다.

ILO는 공공고용서비스의 거버넌스를 세 가지 유형으로 나누고 있다. 첫째 유형은 중앙부처 또는 독립공단 등 단일조직 형태로 운영하는 경우이다. 둘째 유형은 사회적 파트너가 참여하는 독립적인 조직으로 운영되는 유형이다. 셋째 유형은 민영화된 조직으로 민간 위탁되어 운영되는 경우가 이에 해당한다(Thuy 등, 2001). 

Atkinson(2010)은 서비스의 의사결정을 중심으로 ① 중앙중심의 전달체계, ② 지역 고용센터에 권한이양, ③ 시장 중심의 접근, ④ 중앙정부가 정책적 의사결정을 하고 지자체가 집행하는 중앙정부와 지자체의 협치 운영, ⑤ 지역 파트너십에 의한 운영, ⑥ 지자체 주도적 운영, ⑦ 완전한 지자체 권한이양 등 일곱 가지 유형으로 분류하였다. 

Walwei(1993)는 민간고용서비스에 대한 규제 정도를 기준으로 각국의 고용서비스 유형을 ①독점체제, ②공존체제, ② 시장체제로 구분하였다. 

Naldini 등(2012)은 공공고용서비스의 독립성과 탈중앙화 그리고 지역의 의사결정을 중심으로 하여 다섯 가지 유형으로 분류하였다.  ①중앙정부 조직 ② 중앙정부로부터 독립적 조직 ③ 지자체와 중앙정부의 협력형 ④ 지자체가 완전히 공공공용서비스를 운영하는 유형 ⑤ 독립적인 공공단체 유형으로 분류하였다. 

Considine(2000)은 고용서비스의 거버넌스를 직원들의 자율성 등 권한을 중심으로 ①절차적 거버넌스(procedural governance), ② 기업적 거버넌스(corporate governance), ③ 시장 거버넌스(market governance), ④ 네트워크 거버넌스 (network governance)로 분류하였다. 

이상과 같이 고용서비스의 거버넌스의 분류방식이 다양하나 본 장에서는 해당 국가의 고용서비스 제공방식 유형에 따라 공공주도형, 경쟁 관계형, 상호협력형, 민간주도형으로 분류하여 살펴보았다(김승택, 2005).

우선 공공고용서비스 주도형을 살펴보면 이 서비스 유형의 장점은 취약계층에 대한 국가의 서비스가 강화되고 고용정보의 인프라가 하나의 정보망으로 운영된다는 점에 있으나 공공 부분이 지나치게 관료화될 가능성이 크며 예산 및 인원의 비효율성이 발생하며 창의적이고 유연한 서비스의 개발이 저해될 수 있다. 종전의 유럽 국가들이 이에 해당한다. 

경쟁 관계형 유형은 공공이나 민간 부분이 서로 성과 경쟁을 하게 되어 성과는 올라갈 수 있으나 취업시키기 어려운 취약계층을 피하게 되는 결과가 발생할 우려가 있다. 또한 정보네트워크와 인프라에서 우세한 공공 부분의 존재에 따라 민간 고용서비스가 취약해질 가능성이 있다. 한국, 스웨덴, 벨기에 등의 국가가 해당한다.

상호협력형 유형은 가장 이상적인 유형으로 취약계층의 취업 서비스 분야를 민간에 집중적으로 위탁하고 공공고용서비스는 일반적인 취업자를 대상으로 표준적이고 대량의 서비스를 제공하는 형태이다. 이익이 발생하는 헤드헌터 대상의 고임금 전문 직종의 취업 서비스와 온라인 직업정보제공은 민간의 완전경쟁시장에 일임하고 장기실직자 중심 취약계층의 취업 서비스를 민간 위탁하는 구조이다. 영국, 독일, 네덜란드, 덴마크, 등의 국가가 대표적이다. 

민간 고용서비스 주도형은 사실상 호주만의 예외적인 사례로 민간 고용서비스 업체가 공공고용서비스 전체를 위탁받아 수행하는 형태를 말한다. 서비스 계약 취약계층에 대한 서비스가 약화하고, 훈련과 연계한 고용서비스가 잘 이루어지지 않는 등의 문제점이 있다.

최근에는 공공서비스만 놓고 보더라도 지자체와 어떻게 서비스를 분담하고 있는가가 하는 문제가 주요한 이슈로 되고 있다. 즉, 중앙의 독점적 운영형, 중앙과 지자체의 협력형 또는 경쟁형, 지자체의 독점적 운영형의 다양한 거버넌스 형태가 출현하고 있는데, 이는 전체 노동시장에서 다양한 서비스 주체가 유기적인 서비스 제공을 하기 위하여 파트너십 관계를 형성하여 노동시장의 효율을 극대화하고자 하는 노력으로 판단된다. 

Walwei(1993)의 분류 방법에 따르면 선진국들은 고용서비스가 강한 독점체제에서 점점 시장체제로 이행하고 있다고 주장하였다. 반면에 한국은 민간부문이 주도하다가 공공부문이 고용서비스 체계가 강화되는 경향을 보여주고 있다.

일반적으로 한국의 고용서비스는 공공부문에서 제공하는 공공고용서비스와 민간부문에서 제공하는 민간 고용서비스로 구분된다. 제공하는 서비스의 형태에 따라서는 직업정보제공, 헤드헌팅, 직업소개, 근로자공급, 근로자파견 등으로 구분되고 있다.

따라서 고용서비스 제공기관은 크게 공공고용서비스와 민간 고용서비스로 나누어지는데 공공고용서비스는 서비스 제공 주체에 따라 「중앙정부의 고용서비스 기관(고용센터)」과 「지방자치단체의 고용서비스 기관(일자리센터, 취업정보센터 등)」으로 구분된다. 민간 고용서비스는 「직업정보제공사업」과 「직업소개사업」으로 구분된다.

한국의 고용서비스를 통해 이를 살펴보면, 한국의 고용서비스는 ① 고용센터 ② 지자체 일자리 지원센터 ③학교의 직업 진로교육 서비스 ④ 민간 고용서비스 등, 네 개의 축으로작동되고 있으며, 세부 내용은 다음의 <표 2-5>와 같다. 

<표 2-5> 기관별 고용서비스 현황

[오성욱 박사 주요 약력]
경기대학교 경영학박사 e비지니스학(HR서비스)
고려대학교 경영학석사 노사관계학(고용서비스)
성균관대학교 행정학석사 정책학(고용복지정책)
한신대학교(산학협력단) 연구교수
한국고용정보원 선임연구위원(2006-2021)
한국고용정보원 고용서비스평가 진흥센터장

(현재)(사)전국고용서비스협회 평생교육원장

<저서>
고용복지론
직업안정법해설서
고용서비스 정책과 경영 등 100여 편

이효상 기자 abc@outsourcing.co.kr 다른기사 보기