이에 <경실련>은 4대 사회보험 연체제도의 문제점을 보다 면밀하게 검토하고, 각계 전문가의 의견을 수렴 종합하여 4대 사회보험연체제도 개선안을 마련하고 해당 정부부처와 국회에 청원운동을 시작합니다. 2007년 9월 11일, 제출 예정인 국회 청원서에는 건강보험료를 연체할 경우에 보험급여를 제한하는 제도(건강보험혜택 중단) 및 진료비 환수조치의 폐지와 함께 4대 사회보험 연체제도 개선을 촉구하는 내용이 포함되어 있습니다. 아울러 보건복지부와 노동부에 관련 청원서를 제출할 예정입니다.
특히, 건강보험 급여제한 제도는 국민에게 발생하는 위험으로부터 국민의 건강을 책임져야할 건강보험제도가 보험료 징수에만 급급하여 아파도 돈이 없어 제대로 된 치료를 포기하게 만드는 등 국민의 기본권을 과도하게 제한하고 국민들의 건강을 볼모로 삼아 건강보험의 근본취지를 심각하게 훼손하는 제도로 군림하고 있다는 점에서 마땅히 폐지되어야 할 것임을 강조하고자 합니다. 급여제한 제도는 국민들의 보건권을 심각하게 침해할 뿐 아니라 여타의 사회보험과 비교할 때 평등권 침해문제도 야기할 수 있어 ‘국민건강보호법’ 급여제한 조항의 폐지를 국회에 청원하게 되었습니다.
그리고 4대 사회보험 연체제도가 국민에게 직접적인 물질적 피해를 전가시키는 내용으로 대통령령에 위임하기 보다는 법률에 명확한 근거를 두어 사전에 분쟁을 예방하고 국민에게 일관된 예측이 가능하도록 수정할 것을 청원하였습니다. 또한 4대 사회보험이 ‘연체금’ 또는 ‘가산금’으로 각기 다르게 사용되고 있는 용어와 운영형태를 명확히 정립하여 기준과 원칙을 마련하고 최초연체이율, 부과방식, 부과기간 등을 일관성 있게 적용할 것을 요청하였습니다.
마지막으로 보다 합리적으로 운영되어야할 4대 사회보험의 연체제도가 후진적이고 관행적, 행정 편의적으로 운영되기 보다는 적정한 년 연체이율을 적용하여 하루단위로 연체금을 부과하는 ‘일할계산방식’ 적용이 합리적이며 이는 연체금을 늦게 내는 사람보다 일찍 내는 사람이 불리한 현행제도를 보완하는 것으로 연체금을 빨리 내게 할 수 있는 동기를 유발할 수 있는 장점을 설명하였습니다.
경실련은 보건복지부 장관과 노동부 장관에게도 청원서를 제출하고 국민연금과 건강보험, 고용보험, 산재보험이 국민의 불신과 외면으로부터 국민을 위한 사회보장제도로서 거듭날 수 있도록 제 역할을 기대하고 합리적 연체제도 개선을 요청하였습니다. 또한 사회보험 연체의 원인을 면밀하게 분석하고, 경제적 약자에 대한 보호 장치와 아울러 급여혜택, 연체를 예방하기 위한 방안에 대한 다양한 고민이 이루어지는 계기로 삼을 것을 촉구하였습니다.
사회보험 연체제도 개선 의견청원서
1. 청원 취지
사회보험은 질병이나 노령, 일할 능력의 상실로 국민에게 발생하는 사회적 위험으로부터 국가의 보호를 받을 권리를 법으로 보장하여 국민건강과 노후소득을 보장하거나 근로자의 고용안정과 산업재해를 부터 보호하기 위한 제도입니다. 그러나 공보험의 특성상 개인의 가입의사나 경제적 상황과 상관없이 법률에 의한 강제가입이 의무화되어 있습니다. 우리나라에서는 ‘국민연금법’(이하 국민연금법),‘국민건강보험법’(이하 국민건강보험법),‘고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료 징수등에 관한 법률’(이하 고용·산재보험법)에 의해 국민연금, 건강보험, 고용보험, 산재보험의 4대 사회보험을 운영하고 있습니다.
그런데 경제적 어려움이나 소득불안정으로 인해 일시적으로 보험료를 납부하지 못하는 가입자가 발생하게 될 경우, 현행 연체제도는 납부자와의 형평성을 내세워 연체자를 고의나 악의적 체납자로 규정하여 과도한 연체금을 부과하거나 하루를 연체하더라도 한 달 또는 3달의 연체금을 부과시킴으로써 국민의 부담을 가중시키고 있습니다.
4대 사회보험 연체제도는 보험료 부과방식은 달라도 사회보험으로서 그 취지가 동일함에도 불구하고 법률적 근거나 용어, 연체이율, 부과기간, 부과방식 등이 기준과 원칙 없이 각기 상이하게 운영되고 있습니다.
경실련은 4대 사회보험 연체제도의 법률적 근거와 용어를 명확히 하고 국민의 부담이 경감될 수 있도록 현행 국민연금법과 국민건강보험법, 고용·산재보험법을 정비하여 연체제도를 개선할 것을 요청 드립니다. 이에 기준과 원칙 없이 제각각 운영되고 있는 4대 사회보험의 연체제도를 보다 합리적이고 적정하게 개선되도록 다음과 같이 청원서를 제출합니다.
2. 4대 사회보험 연체제도의 문제점
(1) 법률적 근거 상이
현행 국민연금법 제80조에는 납부의무자가 납부기한 내에 보험료를 납부하지 아니한 때에는 그 연체기간에 대하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 연체금을 징수하도록 위임하고 있습니다. 또한, 고용·산재보험법 제25조에는 연체금의 징수기간의 범위만 명시하고 나머지는 대통령령에 위임하고 있습니다. 그러나 국민건강보험법 제71조에 연체이율, 부과기간, 최고한도 등의 근거를 법률에서 명시하고 있습니다.
즉, 건강보험은 법률에 그 근거를 두고 있는 반면, 국민연금과 고용·산재보험은 대통령령에 위임함으로써 차이를 보이고 있습니다. 그러나 연체제도가 국민의 재산에 직접적인 피해를 줄 수 있기 때문에 이를 통일시키고 명확히 할 필요가 있습니다.
(2) 용어의 이질성
법제처의 ‘법령입안심사기준’에 의하면 세금 분야와 같이 행정 제재적 성격이 강한 경우에는 ‘가산금’이란 용어를 사용하고, 지연이자의 성격인 경우에는 ‘연체금’ 용어를 사용하도록 기준을 제시하고 있습니다. 그리고 가산금은 시중금리보다 높게, 연체금은 시중금리 수준에서 결정하도록 하고 있습니다.
현행 국민연금법과 고용·산재보험법에는 납부기한이 경과한 이후에 부과되는 금액에 대해 ‘연체금’이란 용어로, 국민건강보험법에는 ‘가산금’이란 용어를 사용하고 있습니다. 연체제도의 취지가 동일한 것임에도 각기 다른 용어의 사용은 국민들에게 혼란을 초래시킬 뿐만 아니라 연체제도 운영에서도 일관성과 정확성을 저해하게 됩니다.
연체금과 가산금의 법적의미는 명확히 구분되어지고 이에 따라 연체제도의 운영과 부과방식이 결정되기 때문에 이에 대한 용어의 통일과 정립은 중요한 의미를 가지게 됩니다.
(3) 징벌적 성격의 연체제도
법제처의 ‘법령입안심사기준’에 의하면 가산금은 통상 지연일수와 관계없이 일정비율의 금액을 부과하고, 연체금은 지연일수에 비례한 금액을 부과한다고 설명되어 있습니다. 4대 사회보험은 하루를 연체하더라도 무조건 한 달 또는 3달의 연체이율을 적용한 연체금을 한꺼번에 부과하고 있습니다. 즉, 법제처의 해석대로라면 징벌적 성격의 가산금 제도로서 운영되는 것으로 볼 수 있습니다. 현행 연체제도는 연체자를 고의나 악의적 연체자로 규정하고 있고 이에 따라 징벌적 성격의 가산금 형태로 운영하고 있는 셈입니다.
그러나 지난 2004년 11월, 국민건강보험공단의 ‘체납자 실태분석 및 효율적 관리방안 연구’보고서에 의하면, 3개월 이상 보험료를 체납한 세대의 68.4%는 경제적 이유, 12.3%는 체납사실을 몰라서 연체하였다고 조사되었으며. 또한 전체 체납세대 중 81.2%가 150만 원 이하의 저소득층이라고 조사되었습니다. 이 조사는 건강보험의 연체자들이 ‘징벌대상자’가 아니라 일시적 어려움이나 경제적 이유로 연체하거나 단순 납기일을 지키지 못한 경우가 대부분이라는 것을 잘 보여주고 있습니다.
이 같은 사실을 종합할 때, 연체자의 고의성 여부와 상관없이 모든 연체자를 악의적인 일부 체납자들로 간주하는 것과 같은 현행 연체제도는 결코 합리적인 제도라고 하기 어렵습니다.
(4) 과도한 연체료
국민연금법 시행령 제51조에 의하면 최초연체이율은 연금 보험료의 3%, 부과기간은 1월이 경과할 때마다 1% 씩 최대 9%까지 징수할 수 있습니다. 그리고 건강보험은 국민건강보험법 제71조에 의해서 납부기한이 경과한 날부터 체납된 보험료의 5%, 매 3월이 경과한 날부터 체납된 보험료의 5%씩 최대 15%까지 징수할 수 있도록 되어 있습니다. 또한 고용·산재보험은 고용·산재보험법 시행령 제33조에 의해 최초연체이율은 체납 보험료의 1.2% 씩 36개월 간 최대 43.2%를 징수하고 있습니다.
이는 타 공공부문 연체이율과 비교해 보더라도 높은 수준입니다. 특히, 일할요금을 적용하고 있는 전기요금과 비교했을 때, 고용·산재보험은 최대 24배, 국민연금은 최대 60배, 건강보험은 최대 100배나 많은 연체금을 부담해야 합니다. 하지만 전기요금과 달리 4대 사회보험은 개인의 가입의사를 법률에 의해서 제한하고 있고 부과되는 보험료의 규모를 감안할 때 타 공공부문 연체제도보다 더욱 합리적으로 운영되어야 하는 것이 당연할 것입니다. 2006년 결산기준으로 국민이 4대 사회보험 연체로 인해 부담한 돈은 국민연금 732억 원, 건강보험 1,094억 원, 산재보험 86억 원, 고용보험 52억 원으로 총 1,964억 원에 이르는 것으로 나타나 이러한 문제의식을 더욱 심화시켜주고 있습니다.
또한 지난 5월 24일 공정거래위원회는 근로복지공단이 여성근로자에게 임대한 공공임대아파트 임대료 등 사용료에 연체이율 5%를 부과하는 연체조항이 1회를 부과하더라도 년60%에 해당하기 때문에 부당하다는 결론을 내린 바 있습니다. 이는 4대 사회보험 연체제도 개선을 위해 시사하는 바가 크다고 할 수 있는데, 4대 사회보험이 법률에 의해 부과할지라도 최초연체이율이나 최고한도를 비교해 볼 때 실질적으로 부담하는 금액이 많다는 것을 역으로 증명해 주고 있습니다.
3. 건강보험 급여제한제도의 문제점
건강보험은 질병의 위험으로부터 국민의 건강을 보호하기 위한 사회보장제도입니다. 공보험의 특성에 따라 경제적 능력이 부족하거나 일시적인 어려움으로 보험료를 미납하는 경우, 그에 대한 보전을 사회 전체가 부담하겠다는 것이 근본적 취지입니다.
그런데, 국민건강보험법이 규정하고 있는 보험료 미납으로 인한 급여제한 제도는 보험료 납부의 지체를 이유로 보험급여 자체를 거부할 것을 규정하고 있습니다. 하지만 가산금을 별도로 징수하면서도 보험급여 중단 기간 중에 병의원을 이용한 혜택에 대해 부당이득으로 간주하여 급여혜택을 중단하고, 보험료 완납과 상관없이 진료비에 대해 강제 환수 조치하는 것은 사회보험제도의 취지와 본질에 결코 부합할 수 없습니다.
사보험의 경우에도 경제적 어려움으로 인해 보험료를 납부하지 못할 경우 보험혜택이 중단되지만 이때 더 이상의 보험료 납부의무는 발생하지 아니합니다. 보험료 미납을 이유로 한 연체금 발생은 물론, 재산압류의 문제도 발생하지 않습니다.
그러나 건강보험은 강제보험이므로 탈퇴가 불가능합니다. 그에 따라 보험료 채무는 계속 발생하게 되고 그로 인한 연체금도 계속 누적됩니다. 그럼에도 여기에 더하여 보험급여를 거부한다는 것이 바로 건강보험법상의 보험급여제한 제도입니다. 이로 인해 국민은 보험급여 중단 기간 중에 보험료 및 그 연체금을 지급하여야 할 의무를 부담함과 동시에 보험급여 중단으로 인한 진료비를 부담해야 하는 이중 부담을 지게 되는 것입니다.
경실련이 정보공개청구를 통해 국민건강보험공단이 공개한 자료에 의하면 2006년 건강보험료 연체로 인해 보험혜택을 못 받은 건수가 무려 22만1천 건이 넘습니다. 또 해당 기간 중에 병의원을 찾은 진료비를 부당이득이라는 명목으로 환수 조치한 건수는 20,650건 이고 그로인한 재산압류도 8건에 달한 것으로 나타났습니다. 그런데 문제는 보험료를 체납한 세대의 대부분이 고의적 미납자가 아니라 경제적 어려움으로 인해 건강보험료를 납부하지 못하고 있다는 사실입니다.
이것이 의미하는 바는 결국 국민에게 발생하는 위험으로부터 국민의 건강을 책임져야 할 건강보험제도가 보험료 징수에만 급급하여 아파도 돈이 없어 제대로 된 치료를 포기하게 만들거나 조장함으로써 국민의 기본권을 과도하게 제한하고 국민들의 건강을 볼모로 삼아 건강보험의 근본취지를 심각하게 훼손하는 결과를 초래하고 있다는 것입니다.
뿐만 아니라, 건강보험의 급여제한 제도는 여타의 사회보험과 비교할 때 평등권 침해문제도 야기할 수 있습니다. 국민연금이나 산재보험, 고용보험의 경우 개별법령에서 정하는 보험료를 연체하였다고 하여 보험급여 자체를 제한하거나 급여 받은 혜택에 대해 부당이득금으로 환수 조치하는 법 규정은 존재하지 않으며, 단지 각각의 해당법령에서 정하는바에 따라 정해진 연체요율을 가산하는 방법을 취하고 있을 뿐입니다. 따라서 ‘국민건강보호법’ 급여제한 및 진료비 환수조치는 국민의 보건권을 심각하게 침해한다는 점에서 반드시 폐지되어야 할 것으로 사료됩니다.
4. 청원 내용
경실련은 국민연금법, 국민건강보험법, 고용·산재보험법 등 현행 4대 사회보험 관련법을 개정하여 보다 합리적이고 적정한 연체제도를 개선하기 위해 다음과 같이 청원합니다.
(1) 법적 근거를 법률에 명확하게 명시해야 합니다.
연체제도는 국민들에게 직접적인 물질적 피해를 전가시키는 내용으로 대통령령에 위임하기 보다는 법률에 명확한 근거를 두어 사전에 분쟁을 예방하고 국민에게 일관된 예측이 가능하도록 해야 합니다. 이를 위해 국민연금법과 고용·산재보험법을 개정하여 건강보험과 같이 연체이율과 부과방식, 부과기간에 대한 구체적인 내용을 법률에 명시해야 합니다.
(2) 용어를 통일해야 합니다.
앞서 이야기한 것처럼 국민연금법과 고용·산재보험법에는 ‘연체금’, 국민건강보호법에는 ‘가산금’이라는 각기 다른 용어를 사용하고 있습니다. 가산금과 연체금의 법적 성질과 운영이 명확하게 구분되어 있어 이에 대한 통일된 용어의 사용은 기본이라고 할 수 있습니다.
현행 국민연금법과 국민건강보호법, 고용·산재보험법을 살펴보면, 4대 사회보험 연체제도는 용어 외에도 실제로 운영되는 형태면에서 가산금 방식인지 연체금 방식인지가 명확하지 않습니다. 이에 연체제도에 대한 명확한 정립과 함께 용어정리를 통해 개념사용을 정확히 해야 할 것입니다.
(3) 과도한 연체료 부담을 줄여야 합니다.
국민연금과 건강보험, 고용·산재보험은 선량한 납부자를 보호해야 합니다. 하지만 현행제도와 같이 체납자에게 과도한 연체이율을 부과하는 것이 적절한 방향은 아닐 수 있습니다. 더욱이 체납자의 대부분이 경제적 이유인 것을 감안할 때는 현행보다 국민의 부담을 줄이는 방향으로 개선되어야 할 것입니다.
이에 경실련은 다음과 같은 방법을 제안하는 바입니다. 적정한 년 연체이율을 적용하여 하루단위로 연체금을 부과하는 ‘일할계산’ 적용 방식입니다. 이 방식은 연체금을 늦게 내는 사람보다 일찍 내는 사람이 불리한 현행제도를 보완하는 것으로 연체금을 빨리 내게 할 수 있는 동기를 유발할 수 있는 장점이 있습니다.
오늘날 4대 사회보험에 대한 금전채무의 은행납부가 일반화되었고, 은행의 전산화가 전국적으로 완비된 상태이므로 연체금의 ‘일할계산’은 얼마든지 가능한 상태입니다. 또한 매월 보험료를 부과하는 있는 4대 사회보험의 시스템 상 납부기일이 지난 이후에 부과되는 연체금에 대해 하루단위로 부과하는 시스템을 도입하는 것은 크게 어려운 일이 아닙니다. 실제로 전기 및 도시가스요금은 일할계산방식으로 운영되고 있고 예금, 대출, 신용카드, 통신, 민간보험 등 민간부문에서는 상식으로 되어 있습니다. 4대 사회보험의 연체금에 관하여 일할계산방식을 도입하는 데에 현실적, 기술적 장애는 없다고 보아야 합니다. 보다 합리적으로 운영되어야할 공공부문의 연체제도가 오히려 후진적이고 관행적, 행정 편의적으로 운영되고 있다는 사실은 더 이상 설득력이 없습니다.
그리고 현행 민사채무의 법정지연이자율이 연 20%라는 것을 감안하여, 공공부문의 특성상 연체금의 경우에 연 20%를 넘지 않는 범위 내에서 합리적으로 결정되어야 합니다. 법제처의 ‘법령입안심사기준’의 설명처럼 시중 금리와 비슷한 수준으로 결정되는 것이 적정하다고 보입니다. 또한 부과기간과 최고한도 역시 국민의 부담을 최소화 할 수 있는 범위 내에서 결정되어야 할 것입니다.
불가피하게 가산금 형태로 운영 될 경우에는 과태료나 범칙금처럼 납부기일을 명시하고 이때 납부기일에 납부하지 않는 경우의 가산금은 부과하지 않는 것입니다. 그리고 1차 납부기일 이후에는 적정한 기간과 연체이율을 정해서 가산금을 부과하는 방식입니다. 이 경우에도 가산금을 부과하는 횟수가 3회를 넘지 않는 것이 합당할 것입니다. 이 방식은 단기 연체자의 경제적 부담을 감소시킬 수 있습니다.
(4) 4대 사회보험의 연체제도를 형평성에 맞게
현재 4대 사회보험 연체제도는 최초연체이율, 부과기간, 부과방식은 차이를 보이고 있습니다. 연체제도 운영의 동일성을 생각할 때 이를 일관성 있게 적용하는 것이 바람직합니다.
이미 정부는 2006년 6월 19일 국민연금과 같은 연체이율과 부과방식으로 개정하겠다며 국민건강보험법 일부개정 법률안을 국회에 제출한 상태입니다. 정부에서도 국민연금과 건강보험의 연체제도를 일관성 있게 가져가겠다는 의지로 여겨집니다. 또한 2006년 1월 18일 건강보험 연체제도를 고용·산재보험과 유사하게 최초연체이율 1.2%에 매월 1.2%씩 12개월간 가산하는 국민건강보험법 일부개정 법률안이 한나라당 정형근 의원의 대표발의로 국회에 상정되어 있습니다.
이처럼 국회나 정부에서도 4대 사회보험의 연체제도를 개선하려는 의지와 이를 형평성에 맞게 조정하려는 노력을 기울이고 있습니다. 향후 국민연금과 건강보험 연체제도를 개선할 시 국회와 관계 부처와 긴밀한 협조와 논의를 통하여 동일한 방식의 연체제도로 개정해 주시기 바랍니다.
(5) 건강보험료 체납에 따른 급여제한은 폐지되어야 합니다.
현재 국민건강보험공단은 체납보험료를 자진 납부할 경우에 급여제한 기간 내에 진료비를 환수하지 않겠다며 자진 납부기간을 운영하고 있습니다. 이는 국민건강보험공단 스스로가 보험료 연체로 인한 급여제한의 폐해와 심각성을 인식하고, 이에 따른 진료비 환수 역시 법적 타당성이 결여되어 있는 것을 자인한 결과라고 해석됩니다. 그러나 이러한 자진 납부기간의 운영은 법률에 근거하지 않은 편법적 운영으로 보험료 연체로 인한 급여제한 제도의 근본적 해결책이 되질 못합니다. 연체로 인한 급여제한제도 자체를 폐지하는 것만이 국민적 신뢰를 회복할 수 있는 유일한 해결책입니다.
현행 국민건강보험법 제48조 (급여의 제한) 3항에는 “보험급여를 실시하지 아니할 수 있다”라고 명시하여 급여의 제한을 재량규정으로 두고 있습니다. 그러나 ‘아니할 수 있다’라는 법률적 의미는 특별한 경우를 제외하고 보험급여를 제한해서는 안 된다는 것을 의미합니다. 즉, 국민건강보험공단이 보험료 연체에 따른 급여제한제도를 상시적, 일반적으로 적용하고 있는 것은 법률의 취지를 왜곡하고 재량권을 남발하는 것에 다름 아닌 것입니다.
국민건강보험법상의 급여제한제도는 사회보장제도로서의 본질을 포기하고 건강보험을 사보험 보다도 못한 제도로 전락시키고 있습니다. 하지만 다시 강조하건대, 급여제한 제도는 사회보험 본질에 위배되는 것으로서 반드시 폐지되어야 합니다. 이에 국민건강보호법 제48조 (급여의 제한) 3항, 4항, 5항, 6항과 시행령 제27조 ‘보험료 체납기간’은 삭제되어야 할 것입니다.
경실련은 국민연금과 건강보험, 고용보험, 산재보험이 국민의 불신과 외면으로부터 진정으로 국민을 위한 사회보장제도로서의 제 역할을 기대하며 합리적인 연체제도를 위해 제출한 청원을 적극적으로 수렴하기를 당부 드립니다. 또한 사회보험 연체의 원인을 면밀하게 분석하고, 연체를 할 수 밖에 없는 계층에 대한 보호 장치와 혜택, 이를 예방하기 위한 다양한 방안에 대한 고민이 이루어지길 희망합니다.
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