19세기 말 유럽 지방정부 중 "노동 교환" 조직의 선구자로서 "공공"고용서비스를 추진
19세기 말 벨기에에서 "공공고용사무소"와 "노동조합"이 혼합된 체제가 처음으로 발전
고용서비스 조직이 전 유럽에서 국가조직체로 발전되면서 코포라티즘적 성격 강화되는 경향
공공고용서비스(Public Employment Service)의 역사는 "계급적 갈등"과 "사회적 동반자 관계"와 밀접하게 연관되어 있다. 실업이 1800년대 중반에 처음으로 하나의 "사회적 현상"으로 인식되었을 때, 새로 조직된 노동조합은 신속하게 근로자들에게 실업보험 프로그램 등을 통해서 구직을 지원하는 중요한 행위자가 되었다.
19세기 말 무렵에 많은 기업이 빈 일자리를 채우기 위해서 뿐만 아니라 진행 중인 계급전쟁의 도구로 '노동 교환(Labour Exchange)'을 시작했다(파업이 깨지거나 임금 압력이 완화되는 등) (Niess, 1982). 당시 각국 정부는 어떤 체계적인 방법으로도 실업 문제를 해결하지 못했다.
그러나 지방정부는 "노동 교환" 조직의 선구자로서 최초로 "공공"고용서비스(PES : Public Employment Service)를 추진하였다.
첫 번째로 독일의 드레스덴시(Dresden, 중공업 산업도시)와 라이프치히시(Leipzig)는 각각 1840년과 1844년에 고용사무소를 설립했다(Schmid 등, 2005). 19세기 후반 독일(주로 남부)과 오스트리아 그리고 스웨덴에서 설립된 많은 "공공고용사무소"는 지역교류가 공식화된 방식으로 구성되었으며 근로자와 고용주 대표들에게 체계적인 영향을 미쳤다(Niess, 1982).
서비스가 노동시장에 맡겨졌었으나 알선 수수료 착취 등 시장의 여러 부작용으로 전통적인 종교 및 복지단체, 새롭게 등장한 노동조합이나 사용자단체 등이 노동시장을 대신하여 조직적으로 관리하였으며 이는 1880년대 이후 뮌헨 등 유럽의 주요 도시들을 중심으로 확산하였으며 도시를 중심으로 한 고용서비스 조직체로 발전되었다(이덕재, 2021).
19세기 말까지 노동조합 운동이 잘 정립된 벨기에에서는 새로운 "혼합된" 형태의 "공공고용사무소"와 "노동조합"체제가 처음으로 발전했다. 1901년 벨기에 겐트(Ghent)시 당국은 노조의 자발적인 실업보험 (Vandaele, 2006)을 재정적으로 지원하기로 했다. 근로자 보호의 "겐트제도" 즉 노동조합이 관리하고 주 정부가 보조하는 자발적인 보험제도가 설립된 것은 바로 이때였다.
겐트(Ghent)의 새로운 접근법은 밀라노, 암스테르담, 스트라스부르 등의 도시로 확산하였으며 몇 년 동안 유럽 전역으로 빠르게 확산하였다(Heclo, 1974). 프랑스(1905년) 노르웨이 (1906), 덴마크 (1907), 네덜란드 (1916), 핀란드 (1917), 벨기에 (1920), 룩셈부르크 (1921), 노르웨이와 스위스 (1924), 스웨덴 (1934)의 뒤를 따랐다(Alber, 1982). 스웨덴의 늦은 도입은 보수당 정부가 국가 차원에서 그러한 계획을 도입하길 바라지 않으면서 늦었으나 국가 단위의 실업보험 체계의 수립은 사회민주당이 1932년 권력을 잡은 직후에 이루어졌다(Wadensjö, 2009).
오늘날 국가의 강력한 공적 개입으로 원래 의미의 겐트 시스템은 존재하지 않지만, 이는 고용서비스 제도화에 많은 영향을 미쳤다.
주로 겐트 시스템을 기원으로 북유럽 국가들을 중심으로 형성된 코포라티즘(Corporatism)형 고용서비스 전달체계로 발전된다.
고용서비스 조직체가 전 유럽에서 국가조직체로 발전되면서 코포라티즘적 성격이 더 강화되는 경향을 보인다. 이와 같은 경향은 민주주의적 제도를 지닌 유럽 국가들에서 노동과 자본을 대표하는 공식적으로 조직화한 이익집단들이 주요 사회 및 경제정책 등의 공적 의사결정과정과 집행에 참여하는 것을 핵심으로 한다. 이를 좀 더 크게 보면 겐트 시스템 외에 유럽 국가들의 특성인 강력한 노동조합, 오랜 전통의 기독교(구교 및 신교), 자치주의 원칙으로서 지역 사회서비스 단체가 수행하고 국가는 지원만 해야 한다는 ‘보충성의 원칙 (principle of subsidiarity)’, 그리고 새로운 이념으로 강력하게 등장한 시장주의와 개인주의 등이 복합적으로 반영된 데 기인한다(이덕재, 2021).
당시 영국과 아일랜드에서는 아직 독립적으로 되지 않았지만, 영국 중앙정부는 독일(특히 베를린)을 집중적으로 방문한 후 국영 노동시장 개혁을 단행했다.(Price, 2000). 사회적 파트너인 노동조합은 공식적인 역할을 하지는 않았지만, 자체적인 사무실을 운영하고 보충적으로 실업보험 패키지를 제공할 수 있도록 허가받았다. 이는 노동조합의 변화와 일정부분 설명을 같이한다. 1824년에는 영국에서 단결금지법 폐지로 노동조합이 합법화하였으며, 이후 모든 유럽 국가로 확대되었다.
[오성욱 박사 주요 약력]
경기대학교 경영학박사 e비지니스학(HR서비스)
고려대학교 경영학석사 노사관계학(고용서비스)
성균관대학교 행정학석사 정책학(고용복지정책)
한신대학교(산학협력단) 연구교수
한국고용정보원 선임연구위원(2006-2021)
한국고용정보원 고용서비스평가 진흥센터장
(현재)(사)전국고용서비스협회 평생교육원장
<저서>
고용복지론
직업안정법해설서
고용서비스 정책과 경영 등 100여 편
