▶민간 고용서비스 선진국의 발전과정
▶유럽의 민간고용서비스 발전유형
▶선진국의 교훈과 시사점
■민간 고용서비스의 중요성
기본적으로 고용서비스는 노동시장 중개자로부터 시작된다. 즉 구직자와 구인 업체 간의 개입을 통해서 구직자가 구인 업체에 어떻게 연결되고, 일을 하게 되며 이와 관련된 눈높이 격차를 완화하도록 적극적으로 지원하는 독립된 기관을 말한다.
종전에서는 공공고용서비스가 채용을 독점했던 규제가 없어지면서 민간 고용서비스 시장이 빠르게 성장하고 있다. ILO(2007)에 따르면, 이러한 발전은 세계 각지에서 노동시장을 개방함으로써 촉진되었다고 하면서도 '구인·구직 매칭 서비스'가 민간 일자리 중개 측면에서는 다소 어려운 사업임도 언급했다.
유럽에서는 공공고용서비스의 민간 위탁에 의한 민간 고용서비스 시장이 많이 증가하면서 민간 고용서비스가 성장하는 계기가 되었다.
우리나라의 고용서비스는 전통적으로 기업과 개인이 각자 스스로 매칭되는 경향에 따라서 이 부문에 대해서는 시장의 역할이 미비하였다. 그러나 최근 노동시장에서 정보의 비대칭성(Asymmetric information) 때문에 발생하는 문제점을 적극적인 해소하고 구인·구직자 간의 눈높이 조절을 통한 적합한 고용서비스의 제공으로 노동시장의 효율성을 높일 필요성이 커졌다.
이에 따라 공공고용서비스 뿐만 아니라 고용서비스 분야의 기본적인 인프라를 구축하는 과정에서 민간 고용서비스가 활성화될 수 있는 노동시장 인프라의 확충도 더욱 중요해졌다.
근로자는 직장을 자주 이동하고, 실업과 비경제활동으로 이동하면서 탐색비용(Search cost)을 지불하게 되며 기업은 이에 따라 추가적인 채용비용(Recruitment cost)을 지급하게 된다. 고용서비스 시장 전체를 활성화하여 구인 기업과 구직자가 지불하게 되는 거래비용(Transactions cost)을 줄일 수 있다면 결과적으로 일자리 창출의 효과를 나타낼 수 있을 것이다.
■민간 고용서비스 선진국의 발전과정
최근 경제적 어려움에도 불구하고 선진국에서는 고용서비스에 대한 지속적인 투자를 확대하고 있다. 고용 분야의 수요와 공급 간의 시너지를 강화하기 위해 고용서비스 기관의 역할을 확대하고 있다. 구인-구직자 간의 수요 불일치 문제를 해소하며 장기실업을 대처하기 위한 체계적이고 전문적인 사례관리 지원체계가 요구되고 있다.
특히 민간의 전문성을 구매한다는 측면에서 민간 고용서비스 기관이 더욱 전문적으로 수행할 수 있는 영역은 외주화(Outsourcing)하여 전문적인 서비스를 제공함으로써 고용서비스 전달체계 간의 연계성을 더욱 강화하고 있다.
민간 고용서비스의 출발은 순조롭지 못했다. 노동시장이 성숙하지 못했던 19세기 전후에 불법적인 직업소개, 인신매매 등이 발생하면서 사회적 문제가 되었었으며 이를 계기로 1933년 국제노동기구(ILO)에서 유료 취업 알선 업체에 관한 협약 제34호가 채택되어 영리로 취업알선업체를 금지하도록 하였다. 여러 나라들이 동 협약을 비준하지는 못하였으나 대신에 공공고용서비스가 성장하게 되는 계기가 되었다(독일은 1931년에 영리 고용서비스제도를 공식적으로 폐지한 바도 있다).
1949년에는 동 협약을 개정한 제96호 협약에서는 제34호 협약의 취업알선업체 폐지원칙을 완화하여 각국 정부는 엄격한 감독 하에 유료 직업소개기관을 운영할 수 있도록 완화했다. 이후 서구의 고도성장기와 맞물려 민간 고용서비스 시장도 성장하게 되었고, 1967년에는 각국의 민간 고용서비스 회원사들이 참여하는「민간 고용서비스 국제연맹」(CIETT : International Confederation of Private Employment Agencies)도 탄생하였다.
우리나라도 1961년에 직업안정법이 제정되었으며 이를 계기로 유료직업소개사업의 제도화와 함께 허가제를 통한 엄격한 관리 하에서 성장할 수 있는 발판을 마련하였다.
민간 고용서비스 시장은 1980년 이후 시장경제원칙을 강조하는 신자유주의(Neo-Liberalism)의 확산과 전통적인 복지국가 모델에 대한 개혁 그리고 세계화에 따른 경쟁력 심화에 대응하기 위해 노동시장의 유연화 추구와 외주화(Outsourcing)가 확산하면서 성장이 이루어지고 있다.
1997년에 ILO는 취업 지원 서비스를 위한 PES 독점종식을 공식화한 고용서비스 협약(Employment Agencies 협약 181조)을 채택했다. 이를 계기로 노동시장의 수요에 맞는 다양한 고용서비스 제공을 해서는 공공부문뿐만 아니라 민간 고용서비스 기관의 동반성장이 가능하게 되었다.
예를 들어 호주 정부는 가장 눈에 띄게 민영화한 국가로 모든 노동시장 서비스와 급여 지급을 위하여 민간(영리 및 비영리)기관에 전적으로 위탁계약을 하여 고용서비스를 제공토록 하였다. 우리나라도 1999년 직업안정법을 개정하여 그간 허가제로 운영되어오던 유료직업소개사업을 등록제로 완화하였으며 이를 계기로 유료 직업소개 사업체가 많이 증가하게 되었다.
다만 고용서비스 용어를 공식적으로 사용하기 시작한 것은 공공의 경우 노동부의 서울관악사무소에서 1997년 말부터 고용서비스 시범센터를 운영하게 되면서부터이며 민간의 경우는 전국고용서비스협회의 전신인 한국고용서비스협회가 1997년에 출범하면서 사용하기 시작하였다.
■유럽의 민간고용서비스 발전유형
여러 유럽 국가(예 : 벨기에, 프랑스, 독일)는 공공고용서비스가 유일한 기관이다. 예외적인 경우에만 허용되는 취업 지원활동과 관련해서 민간업체의 이니셔티브가 있다. 이에 반해 다른 유럽 국가(예 : 아일랜드, 영국 또는 스위스)에는 공공과 민간(상업적 포함)의 고용서비스가 공존한다. 이들 국가에서는 민간 고용서비스의 오랜 전통을 가지고 있다. 최근에 이 지역에서 고용서비스의 자유화 경향이 관찰된다.
덴마크(1990)와 네덜란드(1991)의 공공고용서비스는 독점 위치를 잃었다. 70년대와 80년대 동안 노동시장의 기능에 개입하는 민간 고용서비스의 영향력이 증가하였으며 90년대 이후 민간 고용서비스가 크게 확산하였다. 예를 들어 민간 고용서비스 기관들이 취업 서비스 기관, 자활 지원단체, 근로자파견업체, 경영컨설팅 및 아웃플레이스먼트(전직 지원) 회사 등의 형태로 발전되고 있으며 민간 고용서비스의 종류도 다양화되고 있다.
구체적인 민간 고용서비스의 종류로는 ① 구인·구직 소개의 중개자 : 무료·유료 고용서비스(Free-charging employment agencies), 해외 고용서비스(Oversea employment agencies), 외국인 근로자의 고용서비스(Agencies for recruitment and placement of foreign worker) 등, ② 삼각관계에 의한 근로 공급자 : 근로자파견사업(Temporary work agencies:TWAs) 등, ③ 인재 및 직업탐색자 :헤드헌팅사업(Executive search agencies), 전직지원사업(Outplacement agencies), 직업탐색자문업(Job-search consultancies), 인사 관리자문업(Personnel management consultancies) 등, ④ 겸업자 : 직업훈련·소개기관(Training and placement institution), 협업 기관(Job shops or cooperations), 정보통신·직업정보제공사업(Computerized job database agencies) 등으로 세분되는 경향을 보이고 있다.
따라서 전반적으로 유럽의 민간 고용서비스 시장의 특징은 다음과 같이 4가지 유형으로 발전하는 경향으로 설명된다. 첫째, 영국과 같은 시장 중심 국가이다. 둘째, 서유럽의 독일과 북유럽의 덴마크와 같은 사회적 대화 기반형 시장이다. 셋째, 서유럽의 벨기에와 남유럽의 이탈리아와 같이 입법 지향 국가이다. 그리고 넷째, 동유럽의 폴란드와 같은 신흥시장의 국가이다.
첫째, 영국, 호주 및 뉴질랜드와 같은 시장 주도의 국가들은 고용서비스 기관에 대한 초기자본 또는 특정 전문 자격에 대한 라이센스가 필요 없다. 또한 민간 고용서비스 기관은 정부가 모니터링하지 않지만, 행동강령 등을 통해 관리된다.
둘째, 독일, 네덜란드, 스위스, 오스트리아, 덴마크, 스웨덴, 노르웨이, 핀란드 및 일본과 같은 사회적 대화 기반의 시장 국가들이다.
이러한 서유럽국가들은 초기자본과 라이센스가 필요하다. 또한 다른 전문가 자격을 요구하지는 않지만, 정부는 이를 모니터링하고 보고한다. 반면에 북유럽 국가에서는 민간 고용서비스가 단체협약으로 규제되나 라이센스나 초기자본은 필요 없다.
셋째, 벨기에, 프랑스, 룩셈부르크, 이탈리아, 그리스, 스페인 및 포르투갈과 같은 국가들은 입법으로 정부에 의해서 민간 고용서비스를 감시한다. 지중해 국가에서는 초기자본이 필요하지만 라이센스나 특정 전문 자격은 필요하지 않다.
■선진국의 교훈과 시사점
선진국들의 고용서비스의 시장은 크게 채용지원사업, 근로자파견사업 및 공공고용서비스의 민간위탁 사업 등으로 대별되나 공공고용서비스의 민간 위탁을 통한 민간 고용서비스의 협력 강화가 세계적인 추세이다. 선진국에서는 90년대 말부터 독일, 영국, 네덜란드, 호주 등을 중심으로 민간 고용서비스의 경쟁을 통한 공공고용서비스의 효율화 제고와 함께 장기실직자 중심의 심층적인 고용서비스를 제공하기 위하여 공공고용서비스의 민간 위탁을 활발하게 전개되고 있다.
일부 유럽 국가에서 공공고용서비스에서 민간 고용서비스로의 위탁계약이 증가하는 경향을 보이고 있다(예: 독일, 벨기에, 덴마크, 네덜란드, 영국). 이는 공공고용서비스 대 민간 고용서비스의 장단점에 대한 논의를 촉발하기도 하였다. 민간 고용서비스는 종종 공공고용서비스보다 더 비용 대비 효율적이고 효과적인 것으로 인식되기도 하였다.
공공고용서비스의 민간 위탁모델은 국가별로 다양한 스펙트럼을 가지고 있다. 고용서비스 전체를 민간 위탁함으로써 가장 극적인 완전 시장 모델을 구축한 호주에서부터 전체 고용서비스의 약 1/4 정도를 민영화한 영국, 장기실업자 전체를 민영화한 네덜란드 그리고 민간 고용서비스 외주화를 시도하고 있는 스웨덴에 이르기까지 다양하다. 하지만 고용서비스 선진국은 거의 예외 없이 민간과 공공이 협조하며 경쟁하는 민영화 모델을 구축하기 위해 다양한 실험을 하고 있다.
민간 고용서비스의 개혁 방향은 공공서비스 시장의 효율화, 민간 활용(위탁)의 확대, 복지(실업급여)와의 통합, 취업 우선 원칙(Work first)에 따라 추진되었다. 호주․미국․영국․네덜란드 등 앵글로·색슨 국가들은 상대적으로 민간 활용이 매우 활발하며 계속 민간 고용서비스 시장이 확대되고 있다. 독일․프랑스 등 대륙계 유럽 국가들은 방대한 공공서비스가 아직 중추적인 역할을 하고 있고 제한적인 범위 내에서만 민간 고용서비스를 활용하고 있다.
반면에 일본은 1990년까지는 공공고용서비스가 중추적 역할을 하였으나 1999년 파견사업을 확대하면서 민간 고용서비스도 중요한 역할을 하고 있다.
고용서비스 선진국들도 새로운 행위자 및 기술 등의 변화에 더 능동적 대응하고자 보다 효율적이고 효과적인 고용서비스 혁신을 위한 새로운 고용서비스 비즈니스 모델을 개발하고 있다. 특히 공공고용서비스의 민간 위탁사업도 이의 하나로 추진되고 있으며 민간의 전문성을 활용한 양질의 고용서비스를 제공하도록 하고 있으며 체계적 관리를 강화하여 효율적이고 효과적인 사업체계를 확립하여 지속이 가능한 사업 활동으로 발전을 유도하고 있다.
따라서 우리나라도 1961년직업안정법 제정으로 민간 고용서비스 제도를 마련되었으나 그 간의 발전과정에서 선진국에 비해 고용서비스 시장의 역량과 인프라 등에서 부족한 것이 현실이다. 민간고용서비스 발전 방향을 설정하기 위해서 우리나라의 민간고용서비스 시장의 여건을 고려할 때 하나의 발전모델을 구축하는 데는 한계가 있으므로 선진국의 경험과 교훈을 통해서 한국적 고용서비스 비즈니스 모델을 개발하여 이를 확산하는 것이 필요한데 이 점에서 전국고용서비스협회가 중심이 될 수 있을 것이다.
[오성욱 박사 주요 약력]
경기대학교 경영학박사 e비지니스학(HR서비스)
고려대학교 경영학석사 노사관계학(고용서비스)
성균관대학교 행정학석사 정책학(고용복지정책)
한신대학교(산학협력단) 연구교수
한국고용정보원 선임연구위원(2006-2021)
한국고용정보원 고용서비스평가 진흥센터장
(사)전국고용서비스협회 평생교육원장(현재)
<저서>
고용복지론
직업안정법해설서
고용서비스 정책과 경영 등 100여 편
