고용안정 정책이란 넓게는 고용정책과 같은 것으로 다루어질 수 있으나, 좁게는 직업안정정책과 같은 것으로 본다. 이때 직업안정 정책은 고용정책의 한 부문으로 직업훈련, 인력개발정책 등과 긴밀한 연관관계를 맺고 있는 정책을 의미한다. 

종전의 고용정책은 자본주의 경제의 발달과 함께 고용서비스제도를 중심으로 발전했다. 서구 국가들을 중심으로 탄생한 고용서비스제도는 원래 구 빈(빈민을 억압하고 통제하는) 적인 성격과 강제적인 성격을 모두 갖춘 고용정책을 의미하였기 때문에 고용안정 정책과도 유사한 의미로 쓰이게 되었다. 

그러나 근대 산업자본주의 제도가 확립되고 난 후, 전쟁이나 경제공황 등의 위기를 겪으면서 고용안정 정책은 실업자에 대한 취업 기회의 부여와 실업 기간의 단축 프로그램 등과 같은 특성으로 그 성격이 변화했다. 따라서 직업안정 정책을 뜻하는 의미도 갖게 되었다. 

직업안정 정책의 목표는 고용주와 구직자가 필요로 하는 정보를 수집하여 이를 각자에게 신속히 제공함으로써 노동시장이 가지는 불완전성을 시정하고 완전경쟁시장의 기능을 회복시켜 나가는 것에 있다. 이러한 목표는 직업안정기관에 의해 실행되는데, 직업안정기관은 구직자에 대하여 적성검사를 실시하고 업무능력에 대한 자격을 부여하며, 고용주에게 구직자에 대한 정보를 충실히 제공하는 역할을 한다. 때에 따라서는 정보는 지역별, 업종별, 직업별로 구분되어 수집한 후 구직자에게 제공하는 형태를 띠지만 보다 중요한 것은 이러한 정보들이 노동시장의 실태를 파악할 수 있게 함으로써 인력정책의 기반 자료로 활용된다. 

따라서, 근로자들에게 취업의 기회를 보장받게 하며 이에 따른 생활 안정을 도모하도록 하는 직업안정 정책의 특성상 복지정책과도 연계된다. 직업안정 정책은 또한 인력수급의 균형을 달성하여 실업률을 최소화함으로써 사회적 안정을 목적으로 한다는 점에서 결국 고용정책이 가지는 목표를 넓게 공유한다고 할 수 있다. 

접근 방식에 따라서 직업안정은 고용안정과 일정부분 구별된다. 후자는 미시적 수준의 기업 차원이지만, 전자는 거시적 수준의 사회 전체 차원의 개념이다(최종태, 1982). 직장안정은 개별기업 내에서 연공 서열 임금제 및 종신고용제 등의 문제를 포함한 근로자들의 신분보장과 관련된 고용과 해고 등의 문제를 주로 다루게 되며, 산업안전과 보건 및 산업재해의 보상 문제 등도 포함된다. 

전후 복지국가의 전성기였던 20세기 후반에 직업안정 정책이 포괄적인 사회정책 일부로 여겨지면서, 근로자의 생활 안정에 좀 더 초점을 두는 경향이 있다. 근로자의 능력개발이나 노동시장정책 면에서 일정한 간격이 생기게 되었고, 직업안정 정책은 이른바 “소극적 노동시장정책”으로 분류되었다. 

이러한 분류는 근대적 복지국가가 완전고용을 정책적 목표로 설정함으로써, 실업의 문제를 노동시장 내의 마찰로 나타나는 현상으로 한정 짓고, 장기적 실업의 문제는 빈곤의 문제 즉 사회 복지적 문제로 접근하는 경향이 강했기 때문으로 이해할 수 있다.

1970년대 “오일쇼크” 이후, 전후 복지국가의 목표였던 완전고용이 현실적으로 불가능하다는 인식이 확산하였다. 경기침체로 인한 장기실업자의 폭발적인 증가와 더불어, 소극적 노동시장정책을 실행할 목적으로 투입할 수 있는 재정(예. 실업수당)의 여력이 한계에 부딪혔기 때문이다. 이에 따라 서구 유럽 국가들은 직업안정 정책에서 고용 정책적 특성을 더욱 강화하는 방안으로 고용서비스를 강조하기 시작하였다. 고용서비스를 통해 근로자들이 적극적으로 노동시장에 참여하고, 이를 통해 복지재정 증가 부담 완화와 경제적 활력을 되찾는 방안을 찾기 시작한 것이다.

여기서 고용정책은 무엇을 말하는가? 일반적으로 고용정책이란 “고용의 유지, 안정 및 확대는 물론, 실업자에 대한 생계의 보조, 실업자의 재취업 등에 관련된 일련의 정책”을 의미한다(배무기, 1981). 고용정책의 궁극적 목표는 완전고용이며, 고용이란 경제의 전반적인 동향과 밀접한 관계를 맺는다. 

따라서 고용정책은 장기적인 인력수급에서부터 단기적으로 산업 생산수준에 영향을 미치는 모든 부문 즉 교육·훈련, 자원·에너지, 국제경제 환경, 물가동향 등 경제의 복합적인 모든 면과 직·간접적으로 연관되어 있다. 이런 점에서 고용정책은 “완전고용을 달성하고자 하는 거시경제정책으로부터 시작해서 노동시장정책, 인력개발정책, 미시적 인력정책, 임금정책은 물론 노사관계 또는 노동복지에 이르는 광범위한 문제들까지도 정책 대상으로 포함될 수 있다”(김수곤·이주호, 1989).

대체로 고용정책은 노동시장정책과 혼동되어 사용되며, 학자들에 따라선 노동시장정책이 고용정책과 같은 의미로 사용되거나 더 넓은 의미로 사용되기도 한다. 일반적으로 노동시장정책이란 노동력(Workforce)을 가장 적절하게 배분하고 활용할 수 있도록 노동시장을 기능하게 하는 여러 가지 정책을 일컫는데 노동시장정책의 대상은 노동력의 형성과 배분및 생산성 향상과 연결된다. 

노동력이라는 상품이 만들어지기 위해서는 교육과 훈련이 필수적이며, 또한 노동력이 있는 사람들을 적재적소에 배치하여 최대한 능력을 발휘하게 하는 취업 알선, 취업 후 산업안전, 재해보상 및 재활, 임금정책과 근로조건의 보호 또한 필요하다. 취업자에게는 실업 예방을 위해 노력하고, 실업이 되면 신속하게 노동시장에 복귀할 수 있도록 지원하며 사회안전망을 구축하여 “빈곤의 늪(poverty trap)’에 빠지지 않도록 하는 것이 노동시장정책의 목표라 할 수 있다.

최근에는 노동시장정책이 고용정책과 구별 없이 사용되는 경향이 더욱 강해지고 있다. 앞서 언급했듯이, “복지국가의 위기”에 대응하기 위해 1980년대부터 본격적으로 논의되기 시작한 적극적노동시장정책(Active Labour Market Policy) 또는 적극적 인력정책(Active Manpower Policy) 개념이 등장함에 따라 두 개념 간의 경계가 더욱 모호해지고 있다. 

OECD에 따르면, 적극적노동시장정책이란 경제가 필요로 하는 인적자원을 양성하고 그 유동성과 질의 향상을 도모하여 고용의 지역적, 직업적 패턴의 변화에 대하여 원활한 적응을 도모하는 것이다. 이는 노동력의 유지·관리·활용을 종전보다 훨씬 장기적인 관점(노동능력의 양성·보전 등)에서 행하고, 근로자의 적성, 희망을 배려하여 배치하며, 고용을 사회 경제의 중심적 과제로 삼는 노동력에 관한 정책을 의미한다.

따라서 적극적노동시장정책은 실업으로 인한 소득 상실을 수동적으로 보상하여 생계를 지원하는 실업보험이나 실업부조 등 소극적노동시장정책과는 달리 적극적으로 실업을 방지하고자 하는 정책을 의미한다. 적극적 노동시장의 목표는 실업을 최대한 낮추는 것이며 직업훈련, 재취업을 알선하는 구직서비스, 일자리 창출이나 고용유지사업 등을 중심으로 구성된다. 

이들 프로그램은 먼저 기존 취업자의 실업을 방지하기 위한 기능으로서 경기후퇴 시 기업의 임금 비용을 보조하거나 기업의 고용을 보조하는 정책을 추진한다. 다음에는 실업자가 된 사람들을 가능한 한 빨리 재취업시키는 기능으로서 실업자들에게 교육과 훈련을 제공할 뿐 아니라 취업 알선이나 이주 보조금 등의 구직서비스를 제공하며, 청소년들에게 취업지원 프로그램을 시행하기도 한다.

이처럼 적극적노동시장정책의 개념은 과거의 고용정책과 노동시장정책으로 구분하던 정책적 영역을 경제성장과 연결된 고용을 목적으로 하는 하나의 틀로 재구성하고 있다고 할 수 있으며, 이는 한국에서의 고용서비스 정책에 대한 정의를 내릴 수 있는 틀(Framework)을 제공한다. 더 나아가 적극적노동시장정책의 개념 내에서 각자의 영역으로 구분되던 고용 관련 정책들이 고용서비스 정책을 중심으로 연결되고 있으므로 종전의 고용안정 정책(직업안정 정책)에서 고용서비스 정책으로 그 영역이 확대되었다고 볼 수 있다. 

[오성욱 박사 주요 약력]
경기대학교 경영학박사 e비지니스학(HR서비스)
고려대학교 경영학석사 노사관계학(고용서비스)
성균관대학교 행정학석사 정책학(고용복지정책)
한신대학교(산학협력단) 연구교수
한국고용정보원 선임연구위원(2006-2021)
한국고용정보원 고용서비스평가 진흥센터장

(현재)(사)전국고용서비스협회 평생교육원장

<저서>
고용복지론
직업안정법해설서
고용서비스 정책과 경영 등 100여 편

이효상 기자 abc@outsourcing.co.kr 다른기사 보기